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每日经济

地方政策追踪与观察-第258期

添加时间:2015-04-20 16:10:01  浏览次数: 次  :

 【园区经济转型已成必然趋势】...2

近日,国务院副总理汪洋在五天内两次提到了经济开发区转型升级问题。这预示着政府高层对经济开发区发展的思路正在发生调整,未来,园区经济转型将会成为重要的改革领域……

【什么样的PPP项目能引起社会资本的兴趣?】...5

对于政府大力推动的PPP,社会资本和财经人士并没有表现出预想的热情高涨。那么,什么样的PPP项目能引起社会资本的兴趣?从湖北省公布的千亿PPP项目之后的市场反映情况可窥见一斑……

【关注温州拆解不良担保圈的做法】...8

温州是率先爆出金融危机的区域之一,也是温州率先尝试了由政府参与,协调破解企业资金链、担保链问题的探索,这些探索值得其他地方关注……

【县域经济:“机器换人”的效果如何?】...11

随着劳动力短缺和劳动力成本的提高,很多地区已经或正打算进行自动化改造,实施“机器换人”政策。浙江温岭在近几年来开始逐步实施“机器换人”,其实施效果可为其他地区参照……



【园区经济转型已成必然趋势】

近日,国务院副总理汪洋在五天内两次提到了经济开发区转型升级问题。9月4日,汪洋强调,开发区的未来方向是,加速转型升级,实现创新发展;要完善开发区考核体系,重点考核创新能力、投资环境、品牌建设、知识产权保护等内容,引导开发区走质量效益型发展之路。9月8日,汪洋在第十八届中国国际投资贸易洽谈会上表示,政府将推动开发区由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变,使开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“排头兵”。另外,商务部外资司副司长邱丽新在投洽会上透露,《关于促进国家级经济技术开发区转型升级、创新发展的若干意见》将于近日发布。这些预示着政府高层对经济开发区发展的思路正在发生调整。

尽管从目前透露出的信息来看,对开发区调整的预期政策体现在对国家级的开发区。但安邦(ANBOUND)研究人员认为,这将成为一个重要的改革领域,从国家级辐射到省级、市级、县级开发区以及其他的产业园区。园区的转型是必然趋势,无论是国家级开发区还是小的市场化运作的开发区,在企业发展质量提升、土地指标紧张的背景下,都不能再走粗放型发展的老路。国务院副总理汪洋提出的四个转变既是目前各类园区转型的方向,这四个方面存在的问题也是各类园区亟待要调整的问题。

第一,追求速度向追求质量转变。目前的开发区每年都有很多招商引资指标压力,这些宏观数据很多时候已经不能反映园区的发展情况,而是反映了管理的粗放性。不少开发区还保持着过去的发展模式,比如靠低价位比较优势,甚至是血拼的政策,逮到什么项目就发展什么,造成多年来开发区仍主要集中在相对比较低端的产品和产业。未来还靠这个,就没有出路。

第二,由政府主导向市场主导转变。由政府主导开发区发展的好处在于,政府掌握一定的垄断资源,可以通过整合使开发区快速地向前发展。但开发区建设与政绩考核相关联,地方的考核一味追求GDP,因此每一级政府都想搞自己的园区,而有些园区不是按照经济区和经济规律建设的,而是按照行政区划,形成政企不分。当产能过剩等问题出现,就已经成为开发区要转型升级的信号。目前,国家对政绩考核改革、财税制度改革也是配合这一转变。

第三,从同质化竞争向差异化竞争转变。在开发区产业集聚效果初步显现的同时,产业同质化现象也变得突出,在各地非常普遍。以山东济南为例,济南全市共有各类省级以上园区10个,据报道,2012年,各园区机械装备、电子信息、食品饮料产业同质化率分别达到60%、50%、40%。经济进入新阶段后,同质化导致的产能过剩问题开始凸显。有数据显示,目前产能过剩的范围已从过去常说的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业扩展到新兴产业。

第四,从硬环境见长向软环境取胜转变。随着园区多年的发展,园区的硬环境正在普遍和趋同,而软环境的建设很多没有跟上,特别是存在招商引资和后期服务的脱节现象。很多园区把企业招来了,但过了几年后优惠政策用完了,或者土地不能满足扩张的要求,企业很快又走了,就是因为园区无法服务满足企业需求。软环境包括很多,例如“小型创业企业与资本的对接,行业内部和管理模式的专业化辅导”等。有些时候,政府可能无力完成这些服务,需要引入外部资源和智慧资本,在这点上,目前企业型园区做得要更好一些。

除了以上普遍问题,各地园区还产生出一些新的问题。比如在沿海发达地区,随着工业化带动城市化,包括工业用地在内的各类土地价格逐步上涨,对产业发展,显现出越来越明显的挤出效应。此外,由开发区土地出让和规划管理带来的腐败、土地利用效率低等问题,也已经让开发区、产业园区走到了转型的转折点。

对开发区调整的预期政策,不仅有“转型”,还有“退出”。商务部部长高虎城在9月4提到,“将加强对开发区土地节约集约利用、生态环境保护、财税政策执行、安全生产等方面的指导和监管。同时,对开发区不定期进行重点巡视,对问题较多的开发区,探索建立动态退出机制”。这意味着,对开发区的又一轮整顿即将开始。自1992年第一次出现“开发区热”,在此后的多年间,我国历经了多次清理整顿开发区。在今年8月,甘肃省政府已决定在现有开发区中实施退出机制,建设发展停滞不前、连续3年考核综合排名位居后三位并整改没有效果的,按规定予以撤并。随着国家政策的全面推行,开发区退出机制也将会在其他省份实施。

安邦(ANBOUND)研究人员认为,政府高层对开发区的改革正在倒逼各地的园区经济改变思路。各地园区需跟据自身特点制定专业化差异化的定位和方向,另外,要强化深度服务,可以利用市场化的手段,并注重创新和思维方式的转变。(ACY)

【什么样的PPP项目能引起社会资本的兴趣?】

PPP模式是各地在投融资改革中将要重点推广的模式,在国务院推出80个PPP示范项目后,陆续有10余省市在近期密集推出千亿项目,吸引社会资本进入。对于政府大力推动的PPP,社会资本和财经人士并没有表现出预想的热情高涨。那么,什么样的PPP项目能引起社会资本的兴趣?湖北省公布2834亿鼓励社会投资项目已有一个多月,从这些项目发布后的市场反映情况可窥见一斑。

湖北推出的95个项目,分别包括交通基础设施、清洁能源、油气管网、城市基础设施、社会事业、生态保护、保障房等7个领域。千亿项目发布后,市场对各行业的反应冷热程度不均:在清洁能源、社会事业项目以及货运、旅游铁路方面,社会资本关注度相对较高,而客运铁路、保障房、油气管网遇冷;以葛洲坝集团为代表的央企和地方国企参与积极性较高,民企多处于观望状态。

交通基建方面,铁路基础设施建设中的旅游铁路和货运铁路,问津者较多:恩施大峡谷至利川腾龙洞旅游铁路,因为恩施近年旅游发展迅猛,旅游铁路收益可期,一个月内已有10余家企业询问,其中有三家表示有意向;宜昌翻坝铁路,作为缓解三峡货运压力的重要运输铁路,企业关注度也较高,目前已有多家企业联系。客运铁路,相对来说,则是问津者寥寥。武汉到十堰的城际铁路,至今尚无一家企业联系。可能的原因,一方面是该线路可行性研究报告还未出来,融资模式尚不清晰;另一方面,城际铁路作为社会公益性项目,前期不可能盈利;最后,该项目预估四五百个亿,项目块头较大,一般企业也啃不动。

在清洁能源方面,此次共发布6个项目,包括水电、风电、光伏电等。已有华润新能源、风华能源、国电长源、中国风电集团等多家公司表示愿意投资荆门马河风电场项目,现在马河风电场项目已经基本确定和中国风电集团有限公司合作

油气管网项目方面,很少企业问津。据一位地方能源协调办负责人介绍,当地的天然气项目目前还没有企业咨询,原因在于天然气的市场准入门槛相对较高,不仅需要资质,还要有天然气指标。另外,很多外地的公司对于当地管道对接等具体情况也不甚了解。

社会事业领域方面,黄冈市黄州区陈策楼镇规划建设陈潭秋故居旅游片区,已有来自上海、浙江的两家民营文化企业与当地发改局洽谈过。潜江市一处老年公寓项目原来就由潜江市康泽佳苑投资有限公司发起,此次刚好赶上了政府鼓励社会资本的项目,顺利获得了审批。项目预计投资3.5亿,公司看好项目建成5年以后的盈利空间,同时,政府税收、水电免费,并修建了公路支持项目建设,预计项目年底将动工。

对于保障性住房建设项目,部分企业不太“感冒”。宜昌某民营建筑公司负责人表示,不会考虑参与政府项目,以保障性住房为例,保障性住房项目是“一高一低”,即成本高收益低,很难盈利。保障性住房项目一般是采取政府回购的形式,和政府在项目结算等方面存在一定风险。在融资方面,企业还在等待政策性银行在省一级的具体批复。

在对PPP项目表现出兴趣的企业中,央企和地方大国企最为踊跃,湖北方面包括葛洲坝、三峡集团以及武钢等大央企,以及省一级投融资公司。而民企参与度反响较低,且问津者以外地民企居多。

从以上信息,可以发现:像旅游铁路、货运铁路等与经济发展关联度高的基础设施项目,或者像清洁能源、社会事业中的养老产业这样的热点产业项目,回报率相对有保证的,容易吸引社会资本的兴趣;回报率难以保证的,或者投资具体操作细则、政策操作细则不明确的,或者存在准入门槛的,社会资本对此兴趣不大。这些说明,政府需要拿出一些含金量高的项目来吸引社会资本的兴趣。社会资本中民企和央企表现的不同,则说明政府需要拿出更多诚意,来打消民间资本的一些疑虑。过去的一些事件,比如我们曾具体介绍过的中国首个PPP项目“福建泉州刺桐大桥”[1]案例中,投资方的经营权和收益并没有得到相关的政府保障,还有民资进入铁路后缺少话语权的过往案例,这些产生的负面影响深远,如果政府不树立一些典型的正面案例,民间资本可能难以树立信心。(LCY)

【关注温州拆解不良担保圈的做法】

企业互保联保的方式曾作为金融创新在多地存在,但这种方式存在着火烧连营、一损俱损的潜在风险。温州是率先爆出金融危机的区域之一,此后,担保链危机,互保、联保危局等消息从杭州、江苏、上海等地纷纷浮现。温州率先尝试了由政府参与,协调破解企业资金链、担保链问题的探索,这些探索值得其他地方关注。

2014年初,温州市下达拆解任务,每个副市长挂钩一个担保圈,今年计划拆解7个担保圈。拆解担保圈是当地政府主要官员的重要任务之一,从市级到部分县区,均有专门的工作组设置,小组成员由副市长到经信委、政法系统等人员组成。今年6月,温州市金融办、经信委等政府机构牵头,组建金融风险处置办。参与的政府机构包括了温州市中级人民法院、人行温州市本级的金融监管系统,以及温州市本级的地税、公安等部门共计抽调二三十名人员组成,下设综合协调组、银企协调组、司法协调组等工作小组。金融风险处置办由市政府直管,协调破解企业资金链、担保链问题。目前的直管官员是新任市委常委、副市长王毅。

副市长担纲,表达的是市领导挂钩的意思,政府介入与否,并非指有具体的处置方向,而是代表了一种信心。在温州危机爆发之初,企业主跑路,担保企业在银行抽贷、催贷中被拖死,社会一片恐慌。在银行的建议下,当地政府向浙江省市政府报告,组成联合工作组,对陷入担保链的企业逐一分析,一厂一策,分别对待。对效益差、风险大的企业往往会启动破产程序。对效益好前景好、只是短期周转不开的企业,政府部门出面与银行协调,给还款以宽限期,以时间换空间,企业出具承诺书,将贷款挂账停息。并推动优质龙头企业,对担保企业进行收购、兼并与重组,对重组中产生的股权结构变化、税费等问题,采取灵活、优惠的政策处理。最后,上述方案都未走通的企业,由省市政府发债或成立国有担保公司,减值收购其不良资产。这形成了拆解担保圈的初期经验。

“圈子挂钩市长”的处理模式,到底能否降服担保圈债务链条,目前还无法下定论。但是在今年计划拆解的7个担保圈中,目前已经成功拆解5个。这5个拆解显成效的重大风险担保圈,主要分布在当地代表性的传统行业,比如服装、眼镜、皮鞋、汽摩配等等。但当地对此并不愿意更多披露。拆解这些担保圈基本复制的是眼镜大王胡福林信泰集团破产重整的模式。这实际上是一个并购、出让,到司法介入等多管齐下的处置模式。

目前温州主要处置方式就是司法重整。由瓯海区法院受理的浙江信泰集团等5家企业破产重整,是目前最公开、详细的案例,并被国内司法系统认定为民营企业实现脱困转型,提供市场化、法制化的成功模版。具体的运作模式是,法院受理后,介入召开债权人会议和成立债权人委员会,最终经法院确认债权(含担保债权)等。根据重整计划确定的债权受偿方案,重整后抵押担保债权、职工债权、税款债权的清偿比例。接着,企业重整管理人将向法院申请裁定批准重整方案,一旦裁定批准生效,浙江信泰集团等5家企业将正式进入重整执行阶段。重整后,温州兴泰光学、瓯海梧田眼镜厂、温州美通达进出口公司将退出市场,予以注销。信泰光学的产业园及厂房将改建为温州最大的皮革鞋料市场。

信泰集团的处置模式形成了处置模板的大纲,在今年已成功拆解的5个担保圈,根据各家债务和营运特性决定具体操作细节,不尽相同。“圈子挂钩市长”与此前处理经验不同的是,司法重整只是一种依法断链,现在政府的介入更注重在进入司法系统处置之前的协调,由政府、银行等机构和部门以及企业联合协商。

对于地方政府主要官员挂钩处置不良担保圈的模式,安邦(ANBOUND)研究人员认为,温州的做法可以作为协调解决不良担保圈的一种参考方式,但是担保圈债务链条情况复杂,温州也有政府介入协调失败的例子,因此对其他地方来说,遵循地方债务具体特点和行业特性,以及增强在进入司法途径之前各方协调中的沟通效率是非常重要的。(LCY)

【县域经济:“机器换人”的效果如何?】

近一两年来,随着劳动力成本的迅速提高,在我国沿海地区已经有越来越多制造型企业已经或正打算进行自动化改造,浙江、广东等一些地方政府也陆续出台了《“机器换人”专项行动实施意见》或“机器换人”技改项目。还有一些地方面临着“机器换人”的局面,但是对于“机器换人”后的影响存在迟疑。浙江温岭在近几年来开始逐步实施“机器换人”,其实施效果可为其他地区借鉴。

“机器换人”的动力源于“用工成本高”。在浙江温岭,当地的政府及企业领导人都认为:机器换人是化解用工贵、招工难最管用的办法。而实施“机器换人”之后,最显著的效果就是“机器换人”有效地缓解了部分企业用工紧张状况,也降低了用工成本。温岭市大溪镇书记表示,“比起2年前,大溪的用工短缺已经得到很大缓解,主要得益于‘机器换人’”。根据浙江省就业局企业用工情况监测,浙江省企业缺工率从2011年6月的4%,降到2013年6月的2.18%。

但是从温岭的企业看,“机器换人”的代价并不低。所购的自动化设备,90%以上来自国外,价格高,投资大,动辄百万甚至千万元,成本回收可能需要3-5年,很多小微企业心有余而力不足。

其次,“机器换人”推动工业转型升级效果显现,劳动生产率提升加速。以温岭某企业为例,近5年来共投入7000万购买机器资金,技改后,工人数量从1300减少到900人,而企业效益从原来的年产值1.6亿元增加到4亿元。

但是,在“机器换人”后一方面对低端劳动力的需求大幅度减少的同时,另一方面是技术工人、专业技术人员等明显紧缺。浙江省劳动力市场数据显示,2013年6月份技术工人、专业技术人员的求人倍率高于整体平均值,差距最大的超过100个百分点。浙江省就业局企业用工监测数据显示,技术工人、专业技术人员和管理人员占缺工总人数的22.22%,呈明显上升态势。

机器对劳动力的替代问题一直是各方关注的问题,这对于浙江省来说是好事还是坏事尚不得知。过去,浙江省外来农民工问题比较突出,如何解决他们的公共服务问题,一直是地方政府面临的难题。但是,随着“机器换人”的推进,这种状况开始发生改变。一是外来人口减少,人口增量与增速开始下降。温岭市大溪镇是商品流通重镇,近两年到大溪打工的企业低端人员减少较多,省外劳动力明显回流,外来人口增量、增速都在下降。二是工业吸纳就业人员开始减少。以大溪镇最大的新界泵业集团的用工情况为例。两年前引进了台湾设备,两台机器每台减少用工200人。冲压车间斥资千万购进先进设备,三台设备每台替代300劳动力。近几年,每年低端用工量都要减少10%左右。尽管外来劳动力和工业企业吸纳就业人员的减少不排除经济减速等的原因,但“机器换人”的替代作用无疑是明显的。

然而,“机器换人”的一个直接负面结果就是工人失业率的上升。浙江省城镇登记失业率一直稳定在3%左右,2012年以来呈明显上升趋势。浙江省经信委的专家称,随着“机器换人”的推进,短期失业压力会进一步加大。这有经济增长放缓的因素,但主要还是“机器换人”带来的影响。

从浙江温岭“机器换人”的实施效果,我们可以看到:“机器换人”对于制造业发达、用工短缺的地区而言,将大大缓解用工短缺、用工成本高的问题,甚至对农民工社会问题也会迎刃而解,也极大地促进了产业升级转型。但是,“机器换人”的代价也不小,对于小型企业来说难以承受。同时,“机器换人”也产生了对更高素质劳动力的需求,以及低端劳动力的失业问题。

因此,对于正在或想要实施“机器换人”所在地政府来说,如何通过制定相应的金融、财政、税务、科技、人才政策降低技改成本,通过职业技术教育加大技能人才培养力度,通过加快第三产业发展吸纳结构性失业人员是值得重视的问题。而对于一些劳务输出地区,随着沿海发达地区“机器换人”政策的推广和扩散,可能会出现农民工回流问题。(LCY)
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