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每日经济

地方政策追踪与观察-第254期

添加时间:2015-04-20 16:08:42  浏览次数: 次  :

 【“铁路土地综合开发”对地方政府有何影响?】...2

《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》不仅为铁路建设融资打开新的渠道,而且提出的“支持铁路建设与新型城镇化相结合”等原则意味着之前备受关注的“铁路城镇综合体”的设想有望实现…

【资源型城市转型的枣庄样本(二)】...5

枣庄转型的第二个突破口是“发展文化旅游带动整个服务业,打造新型接替产业,为20万面临转岗的煤矿工人找到出路”。具体的发展举措有哪些?……

【发展农村电商的“农产品+旅游+电商”模式】...8

各地在发展乡村旅游和特色农业中尽管不断提高对电子商务运用,但是面临着竞争压力和新的发展趋势,“农产品+旅游+电商”的模式值得关注……

【县域经济:浙江温岭的“零地技改”经验】...11

“腾笼换鸟”是解决工业用地低效利用问题的典型做法,但是工业置换工业的成本太高。浙江省下辖的一些工业大镇近年来逐步探索出了一条兼顾产业转型和土地集约高效利用的新路子……



【“铁路土地综合开发”对地方政府有何影响?】

近两个月内,铁路投融资改革出台了两份“大方向性”文件,7月9日的《铁路发展基金管理办法》和8月11日的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称“《意见》”)。尤其是后者,不仅为铁路建设融资打开新的渠道,而且提出的“支持铁路建设与新型城镇化相结合”、“盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合”等原则,标志着未来将开启土地综合开发的新模式,这意味着之前备受关注的“铁路城镇综合体”的设想有望实现。

《意见》提出,“地方政府应按照新建铁路站场地区土地综合开发的基本要求,综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、铁路建设投融资规模等因素,依据土地利用总体规划和城市、镇规划,合理划定综合开发用地边界。扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。这实际上对“铁路城镇综合体”的规模提出要求。不过,政策的操作细节还需要进一步明确。据悉,最近由国土资源部、国家发改委、建设部、原铁道部共同起草的《关于支持铁路站场土地综合开发》的文件已经成型,并已经出台。国土资源部副部长胡存智指出,对轨道交通站场上盖、附近的土地进行综合一体开发,能形成综合开发新型城镇的格局,国土资源部会给予大力支持。

“铁路土地综合开发”这一方向将会吸引房地产等社会资本大量进入。目前已经有房地产企业绿地集团高调进入地铁投资领域。今年7月,绿地集团与申通地铁、上海建工等企业签署合作协议,由绿地牵头组成联合体在全国多个城市开展地铁投资开发业务,成立“绿地地铁投资发展公司”。绿地牵头新成立的公司将在地铁上盖一类项目中占得先机,同时还将承担地铁周边区域的开发。而各地就轨道交通土地资源利用计划也正逐步展开,包括广东、福建、江西、安徽、四川等省明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。

将铁路建设与新型城镇化相结合,不难预见将会促进各地城镇兴起和扩容。以铁路站场为中心扩展城市范畴,是历史多次重复、至今仍然有效的城镇化模式。在城镇化进程中,铁路建设将促发沿线土地升值,特别是铁路站场作为人员、货物聚集、疏散节点,对人口居住、企业选址都有便利和成本减小作用。特别是对于中西部地区,虽然热盼修建铁路,但地方财力有限,赋予沿线土地开发权利,可增进收益,缓解债务负担,增加社会资本入股铁路建设的吸引力和积极性。

不过,对于社会资本而言,并非所有铁路沿线土地均存在开发价值,真正有价值的主要集中在北、上、广、深等大城市市内的既有路线周围,偏远地区的铁路沿线土地开发价值并不大。上一轮的高铁新城发展近况,就增加了社会资本的隐忧。在全国“四纵四横”主要高铁网上,目前已有36座高铁新城正在规划或建设,但不少被质疑为“空城”、“鬼城”,如滁州、蚌埠等地的高铁新城。这与高铁站点选址和高铁新城建设大干快上的发展节奏有着很大相关性。京沪高铁站点基本选址在距离城市中心较远的郊区甚至是偏远的农村地区,大城市往往体现为近郊区化,而中小城市则多属于远郊区化,这直接导致新城难以接受主城在人口、产业以及公共服务等方面的辐射,发展基础过于薄弱。过于追求速度,造成短时期内难以完成公共服务配套和与城区的接驳,从而对周边土地价值的提升和城市空间布局的优化作用并没有体现出来。高铁新城的教训,对于中西部城市来说,在未来通过以铁路站点建设带动城镇化建设,必须与区域中心建设(带动土地价值提升)、城市产业发展(比如煤炭等产业带动的物流业)和人口聚集(房地产机会)结合起来,以潜在利润吸引社会资本。

《意见》最大亮点在于对轨道交通附近的土地进行综合一体开发,这也牵扯到政府与铁路总公司的利益分割问题,包括开发权限和土地出让收益。按照《意见》要求,“地方政府应主动与铁路运输企业协商,统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划;支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作,对既有铁路站场地区进行综合开发;市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务”。这意味着铁路站场界限内的开发权限将由铁路总公司获得。但这仍然涉及到土地问题,过去铁路系统获得的大部分都是划拨用地,如果想用于商业开发,还需要将土地用途性质转化、补齐土地差价款等,需要各铁路局和地方政府之间进行探讨。

目前,《意见》只给出了一些原则性和框架性规定,具体实施细则如哪些土地可以开发、怎么开发、由哪一级来开发等问题仍有待细化,铁路沿线土地涉及到与国土、环保等部门协调的问题还需要进一步明确。地方政府还需对相关政策继续保持关注。(ACY)

【资源型城市转型的枣庄样本(二)】

我们在上一期产品中对资源衰退型城市枣庄市在转型中的第一个突破口“工业转型”的具体措施进行了详细叙述,本期我们将对枣庄转型的第二个突破口“发展文化旅游带动整个服务业,打造新型接替产业,为20万面临转岗的煤矿工人找到出路”进行详述和分析。

发展文化旅游,最根本的出发点是“为20万面临转岗的煤矿工人找到出路”。实际上,就产业结构调整而言,大力发展以旅游业为龙头的第三产业,将改变枣庄长期以来对二产的过分倚重。基于此种认识,在推进城市转型中,枣庄把发展文化旅游作为就业富民的根本途径和转方式、调结构的重要举措,努力从“卖资源”向“卖文化”转变。在发展文化旅游业中,枣庄有两大重要举措:一是台儿庄古城的重建;二是“枣庄二日游”的旅游营销战略。

2008年4月,枣庄市政府组织5家市属国有大型煤炭企业各用10万吨煤折价4亿元,引导成立台儿庄古城投资有限公司,启动重建台儿庄古城。项目实行“政府引导、市场运作”,有效规避了政府债务。戏剧性的是,古城的重建始于对一个房地产项目的叫停。2006年,台儿庄区准备沿古运河一带招商开发房地产,一个投资近6亿元的项目已经谈成,后来为了保护文化基因,当地顶着发展压力,放弃了这个项目。台儿庄古城有着独特的历史意义:台儿庄大战是八年抗战正面战场第一场胜利,尚有53处战争遗存;这里拥有中国运河最完整的遗产体系,唯一保存完好的古河道、古驳岸、古码头、古船闸,汇集了8大建筑风格、世界5大宗教和72座庙宇。

此后,重建古城遵循了“存古、复古、创古、用古”的原则,将其历史上留下的“影像”碎片一一拼接,逐渐恢复其原来的模样。恢复后的古城内大量的水堤、水门等水工依存、古城城市肌理、道路和水系框架基本完整保存,参将署、妈祖庙、关帝庙、商铺等几百座古建重新呈现,实现了文化遗产的活态传承。台儿庄古城的高标准建设和作为地区旅游形象的标志,随后带动周边土地大幅升值,吸引社会资金大量涌入。如此滚动不已,使台儿庄商业用地亩均地价从不到30万元,涨到每亩达到600多万元。

台儿庄古城也成为枣庄文化旅游产业的龙头,将微山湖湿地公园、熊耳山国家地质公园、十五万亩冠世榴园、薛城铁道游击队纪念园红色游等景点串起,形成枣庄“二日游”精品旅游线路。并带动在古城东南部规划建设18平方公里的台儿庄古城文化产业园,扩展新的文化产业聚集区,突出发展会展博览、文化创意、影视演艺、教育培训等产业。

“枣庄二日游”是真正带动枣庄旅游市场升温的战略举措,与我们曾经研究过的重庆武隆一样,枣庄市也发动了政府力量直接参与旅游宣传营销。枣庄市委市政府做出了政府主导、部门联动、全民参与,举全市之力抓旅游的决策,专门成立了“枣庄二日游活动领导小组”,由市长任组长,亲自安排部署相关活动。枣庄市旅游局在新一轮机构改革中,与服务业办公室合并,升格为市旅游和服务业发展委员会,全面主抓“二日游”工作。枣庄还根据城市距离、交通方式、人口、经济总量、出行习惯和二日游自身的特点,在全国选择了66个主要客源城市,安排全市51个市直部门和五区一市、枣庄高新区作为责任单位,分头宣传推介二日游产品。在全市一盘棋“大旅游”运作格局下,各单位开展了高密度、地毯式、多层次宣传,在对口客源城市采取举办推介会、联谊会、座谈会、新闻发布会和发布广告等形式,推介枣庄旅游资源,开展“面对面”实地宣传。

与此同时,枣庄统筹了全市核心旅游景区资源,还对全市13家景区景点全部进行了企业化改制,对抱犊崮、熊耳山两大景区实施整合,整体移交给华邦集团公司;组建微山湖湿地集团、中兴山水旅游开发有限公司、台儿庄旅游集团等市场主体,推进所有权和经营权分离,让有实力的大景区、大企业接手景区管理。其结果是“市长+市场”的旅游营销模式,提升了枣庄城市及旅游知名度,全面引爆了枣庄旅游市场。2013年,枣庄市旅游综合收入达到112亿元,接待游客262万人。旅游业的繁荣和人流的聚集,有效拉动了内需,吸引各种商业和文化产业业态进入,也创造了大量岗位,近年来枣庄服务业新增就业人数占到了新增就业人数的80%。

从枣庄转型的第二个突破口,我们可以看到这样的转型逻辑:挖掘旅游特色资源,高水准地开发这一特色旅游资源将其开发为拳头旅游产品,将其打造为产业龙头整合旅游业,不遗余力地实施旅游营销战略,引爆旅游市场,人流和资本的聚集带动城市地价升值和旅游文化产业的聚集……最终实现了人口就业和产业结构调整。这样的发展思路,是值得资源型城市转型借鉴的,挖掘第二产业之外的特色资源,很可能就成为调整产业结构的重要突破口。(LCY)

【发展农村电商的“农产品+旅游+电商”模式】

在网络信息技术和电商经济的快速发展形势下,各地方在发展乡村旅游和特色农业中尽管不断提高对电子商务的重视,也开始将电子商务运用于旅游产品推广和农产品销售,但是新的竞争形势需要各地在发展农村电子商务中关注新的发展趋势。

在过去的在线市场,卖特产的寂寞地卖着特产,卖风景的默默地卖着风景,各自分散为战。然而近几年,农产品上线越来越多,在线旅游市场的产业链也愈加成熟,市场竞争越来越激烈。仅仅是在淘宝旅行平台上,省、地级市、县级市旅游局开设的旗舰店就有30多家。对大部分旅游电商来说,所谓的在线销售就是把当地的酒店、景点门票等信息展示出来,凭“运气”赢得订单。不过,一部分电商已经不满足于单线销售。旅游电商希望吸引到的消费者不仅仅是来景区观光的,还想让“远方的客人留下来”,在“管吃管住”的一体化服务中,让游客在尽兴后买走农产品,以此提升旅游附加值。而农产品电商也不再将目光锁定在“卖货”二字,他们的目标是让消费者在吃好的同时,顺便玩个痛快。

于是,“农产品+旅游+电商”模式应运而生。通过农产品溯源激发消费者的旅游兴趣,带动农产品富足地区的乡村生态游;用户通过互联网渠道订票到景区游玩,享受当地的吃住行乐旅游一体化服务,以旅游服务带动当地农产品的销售,用景点认知加速消费者线上农产品下单的步伐。这种新模式是多方整合的产物,农产品电商与旅游电商的结合。

目前,已经有景区运营商以门票为入口,将景区产品进行打包销售,并与线下的特色餐饮结合,推出多种旅行套餐,实现旅游电商的利益最大化。以浙江省杭州市天目湖景区为例,天目湖景区最为出名的餐饮是鱼头,而天目湖景区的运营方和提供鱼头餐饮的酒店方并不是同一个。天目湖旗舰店在淘宝旅行上出售的天目湖景区打包产品附赠了一张价值50元的鱼头券,游客凭这张券去指定的天目湖景区内任意一家四星级酒店吃鱼头时,可抵价50元。在活动结束后,店铺统计发现,附赠鱼头券的优惠产品销量比往常高30%。对于当地的特色酒店来说,假设鱼头的价格为200元,按照人均消费一个鱼头计算,扣除50元的推广费后,还可以拿到150元。90%的游客在购买门票的同时还会购买其他的相关产品。看似“让利”的整合营销实则让景区和酒店双赢。

也有县域将农产品与旅游电商结合起来做,做得比较好的当属浙江省丽水市遂昌县。在过往产品中,我们曾介绍过“遂昌模式”,遂昌县此前已经实现了依托于“遂昌模式”中搭建的农产品电商公共服务平台带动当地农特产的销售。通过淘宝遂昌馆,游客可直接在线上线下单购买当地农产品,线上线下的农产品价格统一。在“农产品+旅游”电商模式中,遂昌提出先做好农产品融合,再走好旅游O2O,将农产品融入生态体验游。所谓的融合,是指游客可通过遂昌旅游旗舰店购买旅游产品,商家在组织生态农业游的过程中将着重展示农产品。比如2013年的“青团节”,通过微博组织游客体验乡村生活,了解豆腐和清明果的制作过程。通过“寓教于乐”,不仅提升了游客对农产品的认知,还带动当地农特产的销售,有助于将农产品更好地融入旅游服务。在享受生态旅游的同时,游客在线购买当地的农特产,等游客旅行完回到家时,农特产或许早已经送到家里了。

在做好农产品融合后,遂昌旅游O2O开始深耕旅游电商一站式服务,侧重于提升游客体验。遂昌旅游旗舰店组织了“到遂昌乡村过大年”活动,购买门票的消费者即赠送农特产。通过销售旅游打包产品,游客可到遂昌县的72个农家乐景点游玩。现在,遂昌旅游旗舰店正在积极引导更多的线下农家乐景点入驻线上。

当前,很多地方旅游局在线开设旅游旗舰店,也有很多县域开设农产品旗舰店,相关地方政府可尝试将旅游景点、农特产品、旅游的吃住行乐服务类产品销售整合起来,真正形成地方的特色优势。(LCY)

【县域经济:浙江温岭的“零地技改”经验】

长期以来,县域和乡镇工业用地利用效率低、用地粗放的现象相当普遍。为解决工业用地低效利用问题,沿海地区进行了不少有益探索,比较典型的做法是“腾笼换鸟”。这些做法虽然取得了一定成效,但因为工业置换工业的成本太高,很难大规模推广。与“腾笼换鸟”的思路不同,近年来浙江省下辖的一些工业大镇,逐步探索出了一条兼顾产业转型和土地集约高效利用的新路子,浙江省温岭市大溪镇自2008年以来推行的“零地技改”就是其中的典型。

大溪镇是水泵专业镇,占全镇建设用地25%的工业用地上聚集近万家企业,其中绝大多数生产水泵及相关的配套零部件。多年的集聚和规模化积累,使大溪镇已成为中国水泵行业的标杆,年产水泵700万台,占全国市场66%的份额。大量企业仍希望进一步扩大生产规模、更换生产设备,这就意味着需要更多空间来建厂房和盖仓库。如果按平面扩张,上述工业企业每年的用地需求超过1000亩。但大溪镇总面积129平方公里中,真正可用于搞建设的土地仅占20%。且全镇每年的新增建设用地指标不足100亩,其中相当一部分还要用于公益性项目和城市基础设施建设,可用于工业的不到20%。

工业用地的不足迫使大溪镇的一些企业也试图外迁到土地和人工成本都更低的江苏、江西、安徽等地,但外迁后才发现并不划算:一是迁入地的水泵电机产业链很不完善,企业生产所需的大量零配件采购成本和物流成本很高;二是中西部地区的投资与经营环境与沿海地区相比,还有不小差距。很多企业出去后不得不又回到大溪镇追加投入,试图在不新占地的前提下通过更换设备提高生产效率。

于是,大溪镇提出了“零地技改”的思路,核心思想是:在不增加土地供应的条件下,鼓励企业原址改造、加高厂房。并制定出台了一系列优惠措施,包括:

适当放宽容积率和有条件调低绿地配套比例。在符合城市建设、采光、消防、环保等要求的前提下,突破此前规定的容积率上限2.5。此外,按以前的政策要求,工业用地的绿地配套必须达到15%,但考虑到企业发展现状,允许企业在补交相应的绿地配套费后,适当降低比例。

大幅减轻企业空间扩容的税费负担。对于拆除重建、加高厂房的企业,政府免收两层以上的厂房配套费,每平方米为60元-80元。以占地1000平米、建设8层厂房为例,这项政策可为企业节省36万-48万元。与此同时,政府还一次性免除了气象费等其他不合理收费。

通过财政补贴鼓励企业更新高质量生产设备。企业购买国内指定的合格品牌设备的,按照总价款的6%予以补贴;购买外国先进设备的,按照总价款的8%予以补贴。

提供审批和确权颁证服务。尽可能减化审批环节,企业可以通过政府的实地联合审批或全程委托专业机构代办的方式,完成技改项目审批和施工;只要用地来源合法,新增的厂房面积符合消防安全,建筑结构安全、环境安全,企业就可以获得土地和新增厂房的产权证。

促进高污染但重要的生产环节向标准工业园区集聚。有些生产过程比如铸造虽然属于高能耗、高污染,但在产业链中不可或缺,若全部外迁会增加整个上下游企业的生产和物流成本,特别是在水泵等产业在大溪镇已成规模聚集的前提下,这种成本更高。针对这种情况,大溪镇政府专门规划了现代铸造园区,将这些易产生污染的生产环节集中迁入,建设处理污染物能力更强的现代化设施统一处理,通过规模化来降低控污成本。

“零地技改”的效果相当显著:2008-2012年,大溪镇共有250家企业借助政府的优惠政策实施“零地技改”,新增厂房及其他产业空间100万平方米。若按容积率1计算,相当于减少征用农地1500亩,按每亩160万元的工业地价计算,相当于为企业节省了24亿元买地成本。

安邦(ANBOUND)研究人员认为,大溪镇的“零地技改”通过促进企业向空间扩容要土地、更换设备提高生产效率、污染生产环节向标准工业园区集聚,从而提高了土地利用效率,在不破坏本地区多年来累积的产业生态前提下,同样实现了低附加值向高附加值的升级。大溪镇的这种做法避免了“腾笼换鸟”可能带来的优质企业流失、就业与财税的流失、产业空洞等风险,对中国东部沿海的许多工业强镇具有重要借鉴意义。(LCY)
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